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重构均衡的繁复高效下层管理系统

——以下层管理的都城教训为例

李文钊    2019-12-02 16:15:51    北京日报

郡县治,世界安。处所管理是国度管理的基本,其管理才能和程度直接关联国度的长治久安。下层管理又是基本中的基本,它是国度与社会之间互动的界面和打仗点。一方面国度的法例、政策和打算都须要在下层中落实,所谓“下面千条线,上面一根针”;另一方面大众直接与下层政府打交道来实现本身诉求,所谓国度管理的“前端”。因而,国度政策的落实和大众的取得感,都依附于下层管理的品质。

国度政权末梢的下层政权系统:不均衡及其成绩

幻想的下层管理系统应当是一种均衡的管理系统,它须要各方力气无效均衡以实现其成绩处理、大众需求满意和社会良性运转的目的。事实中,因为下层政权处于国度管理系统的末梢,也是大众需乞降诉求的前端,这使得不均衡的下层管理系统既可能来自于体系外部,涉及下层政权与体系中条块当局的关联,也可能来自于社会外部,波及下层政权与大众和社会的互动进程。

体系外部的不均衡重要是由自上而下的压力型体系与自下而上的反应缺失所招致,这象征着下层政权没有进一步开释压力的渠道,在缺少与下级政府会谈力的情形下,就会使得下层政权处于弱势而招致体系内不均衡。体系外部的不均衡重要是因为下层政权的资本无限性与大众需求的多样性之间差距所招致,这象征着下层政权在面对多样性需要时缺少与之婚配的才能、资本和专业。下层管理系统的不均衡性可分别为三类,即管理才能与管理义务不婚配、管理专业性与管理技巧性不婚配、管理资本与管理需求不婚配。

迈向表里均衡的下层管理系统

从不均衡走向均衡是下层管理改造的偏向,也是懂得各个处所开端履行下层管理改造的“钥匙”。针对不均衡的下层管理系统,各个处所都开启了多样化的下层管理改造来应答困难,以晋升下层管理程度和才能。在这些差别的下层管理改造门路中,现在比拟有影响和有典范意思的改造门路重要有三种形式,即上海改造、浙江改造和都城改造。

上海改造能够追溯到2005年的地区化党建,大范畴改造始于2009年,而2015年则是改造系统化的分水岭,它代表上海率先摸索出了大都会下层管理改造的集成教训。与上海改造在街道改造方面的影响比拟,浙江改造更多以社会改造为重点,在增进政府与社会良性互动、激励社会自治方面停止了有利摸索。

都城下层社会管理改造始于党建引领的“街乡吹哨,部分报到”机制翻新,随后经由过程街道改造、权责调剂、“接诉即办”、社会共建共治共享改造等一系列变更,逐步开展成为一场体系、片面和深刻的下层管理系统变革,它是对上海改造和浙江改造的进一步深入和开展,有可能会为中国社会下层管理系统改造供给主要的样本和教训。

在国度与社会关联的框架之下,将均衡的下层管理系统总体上分别为外部均衡和外部均衡两个层面,重构均衡的下层管理系统是外部均衡和外部均衡的再均衡过程。

吹哨报到、街道改造与权责调剂

针对管理才能与管理义务不婚配、管理专业性与管理技巧性不婚配等景象,北京以吹哨报到机制改造为先导,经由过程街道改造、条块关联再调剂和整合机制建构等一系罗列措,实现管理重心、资本的下移,权责婚配,管理专业性和才能性晋升,开启了下层管理系统的外部再均衡。对于科层体系中的权责不均衡、资本设置不均衡和才能不均衡,下层职员用“看得见的管不住,管得着的看不见”、“五指疏散不成拳”、“八个大盖帽管不了一个破凉帽”等停止了十分抽象的归纳综合。

北京重构外部均衡的下层管理系统改造分别为四个方面,即机制改造、职责改造、机构改造和轨制改造。北京的下层管理改造发祥于平谷区在管理金矿盗采时首创的“州里吹哨,部分报到”机制,在随后的体系思考中升华为“党建引领,街乡吹哨,部分报到”,而且归入2018年的1号改造,在全市推广。

为了更好地履行“吹哨报到”机制改造,北京捉住街道改造这一重点,开启了全方位的下层管理变革。2018年4月,市编办、市委构造部结合印发《北京市街道党工委和服务处职责清单(试行)》(京编办发〔2018〕12号,以下简称《街道职责清单》),分党群任务、安然建立、城市治理、社区建立、民生保证、综合保证6个职责板块,共111项。在《街道职责清单》中,街道“担任”“承当”的主责主业约占24.1%;“构造”“和谐”其余部分独特实现的职责约占34.5%;“参加”“帮助”“共同”的职责约占41.4%。

本能机能改造终极须要落实到机构上,这是中国特点的机构、本能机能与体例三项划定的中心内容。《北京市街道服务处条例》以6个职责板块为基本,分辨设立6个内设机构。对于派出机构,《北京市街道服务处条例》提出除公安、消防、市场羁系等执法、行政法例和国度有关政策明白履行派驻体系的机构外,其他都实现属地治理,这象征着街道服务处被付与了对派出机构的治理权。

对于街道与条块关联,重要是经由过程轨制变革来实现街道赋权,这些权力为建构外部均衡的下层管理系统奠定了轨制基本。《对于加强新时期街道任务的看法》重点下放给街道参加权、倡议权、批示调理权、兼顾调和和考察督办权、安排权等“六权”,经由过程赋权实现了“不均衡权利”的“再均衡”,让街道在承当属地治理职责时,领有了更多与之相婚配的权利,避免了属地治理成为部分推辞义务的捏词。

问需于民、接诉即办与共建共治共享

下层管理的表里均衡系统是一个静态调剂过程,也是一个彼此调适和彼此感化的进程,外部均衡须要顺应外部均衡而存在可连续性,外部均衡须要根据外部均衡而得以支持。从下层政权系统存在的目标看,其外部结构能否均衡,其功效能否实现,终极须要接收情况测验。“大众无感,干部不满”是表里不均衡的实在写照和抽象归纳综合,而干群缓和和抵触更是外部不均衡的高等状态。由此可见,外部均衡存在决议性感化,其实质是下层政权系统的功效与情况需求相婚配。

管理资本与管理需求的不婚配只是外部不均衡的直接表示,其更深档次的不均衡是构造不均衡和互动不均衡。这样,构造不均衡、互动不均衡和供需不均衡构成了外部不均衡的三种表示情势,这三种不均衡彼此感化和彼此影响成为一种体系,它们也是下层管理系统外部均衡机制重构的着眼点。北京在下层管理变革中,经由过程问需于民、“接诉即办”和共建共治共享管理格式实现构造、互动和供需均衡,从而推进直接管理和直接管理各自均衡和团体均衡。

要实现管理的供应与需要均衡,就须要问需于民。现实上,大众道路是中国共产党管理国度的主要方式之一,问需于民是大众道路的详细表现。2019年2月,北京市出台的《对于加强新时期街道任务的看法》中明白提出,“推进下层治理资本和任务力气向网格下沉,树立以街道为主体、以网格为基础单位、以街巷长为管辖的下层精致化治理系统。”网格治理的目标是为了发明成绩,以便可能实时处理成绩。北京市为了实现下层力气的下沉和无效协同,以网格治理为依靠,将街巷长、“冷巷管家”和网格员、协管员、社区任务者、意愿者、社区专员等下层力气同一归入网格化系统“组团式”治理,同一调理使用。

除了问需于民外,北京市还经由过程“接诉即办”往返应大众的诉求,实现从当局与大众之间的单向互意向双向互动转型。从2019年1月1日开端,北京市将各种效劳热线整合到12345市民效劳热线,实现征询、告发、倡议、赞扬“一号通”,会合受理大众的诉求,将街道(州里)统领权属清楚的大众诉求直接派给街州里,街州里要雷厉风行、全时呼应和接诉即办,区当局同时接到派单并担任督办。这从两个方面转变了市民效劳核心的功效定位:一方面,市民与当局之间的互动前言从多界面向单一界面改变,市民能够经由过程一个热线反应全部成绩,这既有利于回应市民需要,又有利于当局对成绩停止整合;另一方面,成绩的处理机制产生了变更,市民效劳核心第一时光将成绩反应给直接处理成绩的机构,增加了旁边环节,有利于晋升行政效力。

要实现下层管理系统的外部均衡,除了实现当局与市民之间无效互动之外,还须要在配合管理和自立管理高低工夫,真正实现共建共治共享的管理格式。北京市十分器重社区和社会构造在下层管理中的感化,造成了社区和社会构造参加下层管理的共建共治共享格式。要实现共建共治共享的管理格式,一方面当局要经由过程购买效劳、合作收集等方法来实现配合共治,另一方面也须要施展社会自治力气,促进社区自治和社会构造参加社会管理。

表里均衡的下层管理系统建构的基石:党的引导和国民核心

在建构表里均衡的下层管理系统中,党的引导和国民核心是基石,前者是均衡的引导者,后者是均衡的目标。中国共产党和国民在表里均衡的下层管理系统中,承当着跨界性和纽带性的脚色。党的引导象征着其能够统筹斟酌下层管理系统的表里均衡,而且在表里均衡中处于引导者、调理者和相同者的地位。从某种水平上看,党须要承担均衡下层管理系统计划者和参加者双重脚色。党的十九大讲演提出“完美党委引导、政府担任、社会协同、大众参加、法治保证的社会管理体系”,这是对党在表里均衡系统中承当角色的最好归纳综合。在外部均衡的下层管理系统中,党的引导重要是经由过程整合党和国度机构来实现,让差别的机构承当差别角色,对横向和纵向机构停止本能机能优化设置施展协力,这也是2018年党和国度机构改造的中心逻辑。在外部均衡的下层管理系统中,党的引导重要是经由过程整合市场和社会等各方力气来实现,起到统辖全局和和谐各方的感化。

国民既是表里均衡的下层管理系统的目的和评判者,又是表里均衡的下层管理系统的参加者。下层管理系统能否均衡,终极须要由国民来评判,国民的需要失掉满意就是均衡的下层管理系统。国民也是表里均衡的下层管理系统的主要贡献者,他们在差别均衡系统和体系之间都施展着要害感化。

与其余处所比拟,北京市十分器重在下层管理系统变革中据守党建引领和以国民为核心。在推广平谷的“州里吹哨,部分报到”的教训中,将之从新界说为党建引领的“街乡吹哨,部分报到”实行方案,起首在全市160多个街道试点,随后片面推广。在2019年宣布的《对于加强新时期街道任务的看法》中,明白提出“进步城市下层党建任务程度,加强党对下层管理的片面领导”,而且给出了实现党的引导的详细举动。

以国民为核心是北京市履行党建引领街道改造的终极目标,更是断定所有任务优劣的终极原则。“民有所呼,我有所应”、“接诉即办”、“共建共治共享”等举动都是回应国民需求、凸起国民主体位置和以国民为核心的详细表现,北京市正在树立对国民更友爱和回应更便捷的下层政权系统,推进下层管理系统的深入变革。

(作者为中国国民大学都城开展与策略研究院副院长、大众治理学院教学)

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